LA CORTE D'APPELLO DI TRIESTE
Collegio di Lavoro
Composta dai signori magistrati:
dott. Mario Pellegrini - Presidente;
dott. Lucio Benvegnu' - Consigliere;
dott. Andrea Doardo - Giudice ausiliario relatore.
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa in materia di
previdenza iscritta al n. 132 del Ruolo 2017, promossa in questa sede
di appello con ricorso depositato il 15 giugno 2017 da Milo Claudio,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Giulia Milo e Chiara Centrone per
mandato a margine del ricorso in appello, - appellante;
Contro Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Trieste, - appellata.
Motivi della decisione
(art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87)
1. L'appellante sig. Claudio Milo ha convenuto in giudizio la
Regione Friuli-Venezia Giulia chiedendo l'accertamento del suo
diritto a percepire la pensione integrativa ai sensi della legge
regionale n. 53/1981 e dell'art. 100 della legge regionale n. 18/1996
come interpretato autenticamente dall'art. 12 della legge regionale
n. 27/2014 e, conseguentemente, la condanna della regione al
pagamento delle somme dovute, nonche' alla restituzione di quanto
indebitamente trattenuto a partire dal 1° settembre 2014.
A sostegno della sua pretesa il ricorrente ha dedotto:
a. di essere stato dipendente, con la qualifica di dirigente,
della Regione Friuli-Venezia Giulia e cio' da epoca anteriore al 1º
ottobre 1990, e di essere stato collocato in quiescenza dopo tale
data;
b. che la retribuzione da lui percepita in costanza di
rapporto di lavoro comprendeva anche l'indennita' di funzione
dirigenziale, in origine non considerata pensionabile dall'Inpdap, ma
qualificata come tale dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con gli
articoli 21, 25 e 140 della legge regionale n. 53/198;
c. che in seguito l'Inpdap ha fatto rientrate la suddetta
indennita' nella retribuzione pensionabile a decorrere dal 1º ottobre
1990 (per cui la regione ha trasferito all'Istituto i contributi
pagati dai dirigenti a partire da quest'ultima data);
d. che di conseguenza l'art. 100 comma 1 della legge
regionale n. 18/1996 ha abrogato l'art. 140 commi 1, 2, 3 e 4 e
l'art. 143, comma 1, 2° periodo, della legge regionale n. 53/1981,
facendo pero' salvo (al comma 2) il diritto dei dirigenti gia'
cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 a continuare a
percepire i trattamenti gia' loro concessi ai sensi della disciplina
abrogata e (al comma 4) il diritto dei dirigenti cessati dopo la
suddetta data, i quali avessero pero' gia' maturato i requisiti per
il trattamento pensionistico regionale, a ricevere un assegno pari
alla differenza «tra l'ammontare del maturato ai sensi della
normativa di cui all'art. 140 della legge regionale n. 53/1981 e
l'incremento di pensione spettante dall'Inpdap- CPDEL con la
valutazione dell'indennita' di funzione»;
e. di avere quindi percepito, dopo il collocamento in
quiescenza, l'assegno pensionistico integrativo regionale ai sensi
dell'art. 100 della legge regionale n. 18/1996, in aggiunta alla
pensione erogata dall'Inpdap;
f. che l'art. 12 comma 3 della legge regionale n. 15/2014 ha
abrogato l'art. 100, commi 1, 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996,
facendo cosi' venire meno (a decorrere dal 1º settembre 2014, come
previsto nel successivo comma 5) il trattamento integrativo
regionale, ma lo ha fatto salvo per i dirigenti cessati dal servizio
entro il 30 settembre 1990 (tutelati dall'art. 100 comma 2, non
abrogato dalla legge regionale n. 15/2014) e, a seguito della
modifica introdotta dall'art. 12 comma 1 della legge regionale n.
27/2014, per il «personale cessato dal servizio nei cui confronti
l'Inpdap non ha riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai
fini della determinazione della quota A di pensione l'importo
dell'indennita' di funzione o di posizione»;
g. che si deve pertanto ritenere che, in virtu' di
quest'ultima norma, egli abbia nuovamente diritto al trattamento
integrativo di cui all'art. 140 della legge regionale n. 53/1981;
h. che in caso contrario l'art. 12 commi 3 a 5 della legge
regionale n. 15/2014 dovrebbe essere ritenuto illegittimo in
relazione agli articoli 3, 11, 23, 36, 38, 53 e 117, della
Costituzione, avendo violato il principio comunitario di legittimo
affidamento; il principio di certezza del diritto sancito dalla CEDU;
il riparto di competenze fra Stato e Regione; il principio di
ragionevolezza come limite alla modifica dei diritti quesiti; le
norme fondamentali di riforma economico sociale contenute nella legge
n. 421/92; il principio di proporzionalita' della retribuzione e di
adeguatezza del trattamento pensionistico; il principio di
universalita' e di corrispondenza alla capacita' contributiva
dell'imposizione fiscale;
Si e' costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia
replicando, in sintesi, che l'art. 12 comma 3 della legge regionale
n. 15/2014 ha abrogato la disciplina previgente perche' comportava
degli oneri non piu' giustificabili a carico della finanza pubblica,
in contrasto con le norme fondamentali di riforma economico sociale e
con il principio di economicita' delle gestioni previdenziali; e che
non vi e' stata alcuna violazione del principio di tutela del
legittimo affidamento ne' del canone di ragionevolezza, essendo al
contrario l'intervento legislativo oggetto di discussione
giustificato (e imposto) dalla necessita' di salvaguardia degli
equilibri di bilancio e di contenimento della spesa pubblica (tanto
piu' che la prestazione rivendicata costituiva una indebita
duplicazione di importi gia' riconosciuti dall'ente previdenziale,
essendo il ricorrente titolare di una pensione calcolata con il
sistema retributivo); e che neppure sono stati violati i principi di
uguaglianza, di proporzionalita' della retribuzione, di adeguatezza
del trattamento pensionistico e di corrispondenza alla capacita'
contributiva.
2. I dubbi di costituzionalita' sollevati dal ricorrente in primo
grado sono certamente rilevanti ai fini della decisione; l'odierna
appellante chiede infatti di ottenere nuovamente (e di conservare per
il futuro) il trattamento pensionistico integrativo previsto, a
carico della regione, dall'art. 100 commi 3 e 4 della legge regionale
n. 8/1996, abrogati dall'art. 12 comma 3 della legge regionale n.
15/2014: e pertanto solo eliminando quest'ultima norma
dall'ordinamento, tramite una dichiarazione di illegittimita'
costituzionale, egli potrebbe conseguire il risultato perseguito in
causa (e cioe' il riconoscimento del suo diritto a percepire ancora,
in base al citato art. 100 della legge regionale n. 18/1996, la
differenza fra il trattamento stabilito dall'art. 140 della legge
regionale n. 53/1981 e l'incremento derivante dal computo
dell'indennita' dirigenziale nella pensione erogata dall'Inpdap, oggi
Inps).
3. Le questioni sollevate dall'appellante non sono manifestamente
infondate. A questo proposito si deve ricordare, in linea generale:
3.a che il legislatore puo' modificare in senso sfavorevole
la disciplina dei rapporti di durata, anche incidendo su diritti
soggettivi perfetti previsti da leggi precedenti, a condizione di non
introdurre una disciplina irrazionale e arbitraria «frustrando cosi'
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che
costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di
diritto» (cosi' Corte costituzionale n. 179/1996; nello stesso senso
le pronunce n. 206/2009 e n. 166/2012);
3.b che le esigenze di bilancio e di contenimento della spesa
pubblica possono giustificare un intervento del legislatore su
posizioni soggettive consolidate, purche' il sacrificio imposto sia
ragionevole (ovvero non arbitrario), eccezionale (o comunque
temporaneo) e proporzionato (cosi' Corte costituzionale n. 245/1997,
n. 299/1999, n. 92/2013);
3.c che un'imposizione tributaria, sotto forma di riduzione
di un trattamento retributivo o pensionistico finalizzato a garantire
l'equilibrio di bilancio e il contenimento della spesa pubblica, e'
legittima a condizione di non essere irragionevole e di rispettare i
principi sanciti dagli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione (in
questo senso Corte costituzionale n. 223/2012, 116/2013, 304/2013,
154/2014).
3.2. Nel caso in esame si puo' effettivamente dubitare che questi
limiti siano stati rispettati dal legislatore regionale.
Sul punto si deve infatti osservare:
3.2.a che il sacrificio imposto all'appellante non e' ne'
eccezionale, ne' temporaneo, poiche' l'art. 12 commi 3 e 5 della
legge regionale n. 15/2014 non ha previsto una riduzione transitoria
e parziale della pensione integrativa a lui spettante in virtu'
dell'art. 100 commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996, ma ha
radicalmente e definitivamente eliminato il diritto, in contrasto con
il legittimo affidamento del titolare sulla certezza, stabilita' e
adeguatezza della sua posizione (gia' retributiva e ora)
previdenziale;
3.2.b che il legislatore regionale ha creato una
irragionevole disparita' di trattamento, poiche', fra tutti i
dirigenti che hanno versato i contributi previdenziali
sull'indennita' della legge n. 53/1981 fino al 30 settembre 1990, ha
inciso solo sulla posizione di coloro che (come l'appellante) sono
andati in pensione dopo quella data (nonostante la loro posizione,
riguardo ai contributi versati in epoca anteriore, sia identica a
quella dei colleghi cessati dal servizio prima del 1º ottobre 1990);
e ancora perche' - trattandosi di un'imposizione di natura
evidentemente tributaria (alla luce dei criteri fissati dalla Corte
costituzionale nelle pronunce sopra citate) - non risulta (e non e'
stato espressamente allegato dalla regione) che un analogo sacrificio
sia stato imposto - allo scopo di ridurre la spesa pubblica e
garantire l'equilibrio di bilancio - ad altri soggetti equiparabili
sotto il profilo della loro posizione (attuale o pregressa) di
dipendenti dell'Ente e delle condizioni personali di reddito;
3.2.c che nessuna specifica allegazione e' stata formulata
dalla regione in ordine alla proporzionalita' e adeguatezza del
sacrificio imposto all'appellante rispetto agli obiettivi perseguiti
dall'art. 12 della legge regionale n. 15/2014.
Nulla e' dato sapere infatti riguardo al costo della pensione
integrativa oggetto di causa, e quindi al risparmio conseguibile
dall'Ente grazie alla sua eliminazione; riguardo all'incidenza di
questo costo sul bilancio regionale e sull'equilibrio finanziario
dell'ente (con particolare riferimento ai trattamenti retributivi e
previdenziali erogati); e soprattutto riguardo al rapporto fra la
pensione integrativa corrisposta all'appellante in base all'art. 100
commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996 e i contributi da lui
versati fino al 30 settembre 1990 in base alla legge regionale n.
53/1981 (contributi che la regione ha trattenuto, avendo trasferito
all'Inpdap solo quelli relativi al periodo successivo) e quindi alla
coerenza fra accantonamenti (del passato) e prestazioni gia' eseguite
e da erogare in futuro.
3.3 Il legislatore regionale ha quindi violato - in ipotesi - gli
articoli 3, 36 comma 1, 38 comma 2 e 53 della Costituzione perche' ha
trattato in modo diverso situazioni identiche, intervenendo, solo per
alcuni soggetti, su un diritto ormai acquisito: ha leso il legittimo
affidamento dell'appellante (e degli altri pensionati nella sua
stessa situazione) riguardo alla certezza e stabilita'
dell'ordinamento; ha introdotto un peso di natura tributaria, tale da
incidere sulla adeguatezza della posizione retributiva e
previdenziale degli obbligati, solo per una specifica categoria di
contribuenti e senza effettuare e prevedere una qualche forma di equo
bilanciamento di interessi.
4. I dubbi di costituzionalita' sollevati dall'appellante sin dal
primo grado non possono essere risolti, come da lui proposto,
utilizzando, in funzione interpretativa adeguatrice, l'art. 12 comma
1 della legge regionale n. 27/2014.
A questo riguardo si deve tenere presente che l'interpretazione
costituzionalmente orientata e' consentita (e doverosa) a condizione
che si tratti di una vera interpretazione e cioe' della scelta, fra
piu' significati della norma possibili e compatibili con il suo
tenore letterale e con il contesto in cui e' inserita, di quello
conforme ai principi sanciti dalla Costituzione.
Nel caso in esame il testo dell'art. 100 comma 2 della legge
regionale n. 18/1996, come modificato dall'art. 12 comma 1 della
legge regionale n. 27/2014, e' assolutamente chiaro e univoco nel
riferirsi solo ed esclusivamente a coloro cui l'Inpdap «non ha
riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai fini della
determinazione della quota A di pensione l'importo dell'indennita' di
funzione o di posizione» e in questa categoria certamente non rientra
l'appellante, cui pacificamente l'Inps (gia' Inpdap) eroga una
pensione determinata (con il sistema retributivo) tenendo conto anche
dell'indennita' dirigenziale prevista dalla legge regionale n.
53/1981.
Oltre al dato letterale vi e' da considerare anche un argomento
sistematico; interpretata nel senso voluto dal sig. Milo, la
disciplina risultante dal combinato disposto dell'art. 100 comma 2
della legge regionale n. 18/1996, come integrato dall'art. 12 comma 1
della legge regionale n. 27/2014, e dell'art. 12 commi 3 e 5 della
legge regionale n. 15/2014 sarebbe palesemente assurda e
contraddittoria: il legislatore regionale, infatti, avrebbe, da una
parte, eliminato (abrogando l'art. 100 commi 3 e 4 della legge
regionale n. 18/1996 mediante l'art. 12 comma 3 della legge regionale
n. 15/2014) la pensione integrativa prevista dall'art. 140 della
legge regionale n. 53/1981 (che, va ricordato, compete solo ed
esclusivamente a un numero ben definito e chiuso di ex dirigenti
regionali, fra cui l'appellante) e, dall'altra, l'avrebbe
reintrodotta (tramite l'art. 12 comma 1 della legge regionale n.
27/2014) per i medesimi soggetti (che sono, si ripete, gli unici a
beneficiarne).
In sintesi la Regione Friuli-Venezia Giulia avrebbe prima tolto
la pensione integrativa all'appellante (e agli altri dirigenti nella
sua stessa posizione), e cio' «ai fini del contenimento della spesa
pubblica e nel rispetto dei principi fondamentali di coordinamento di
finanza pubblica», e poi, smentendo se stessa e le finalita'
espressamente dichiarate nell'art. 12 comma 3 della legge regionale
n. 15 del 4 agosto 2014, l'avrebbe subito reintrodotta con l'art. 12
comma 1 della legge regionale 30 dicembre 2014, n. 27; il risultato
sarebbe una sorta di corto circuito legislativo, poiche' l'art. 100
comma 2 della legge regionale n. 18/1996 darebbe di nuovo
all'appellante cio' che i successivi commi 3 e 4 (ormai abrogati
dall'art. 12 comma 3 della legge regionale n. 15/2014, tuttora in
vigore) non concedono piu' a partire dal 1º settembre 2014 (come
stabilisce l'art. 12 comma 5 della medesima legge regionale,
anch'esso mai abrogato e quindi vigente).
E' quindi inevitabile rimettere la valutazione della legittimita'
dell'art. 12 commi 3 e 5 della legge regionale n. 15/2014 alla Corte
costituzionale.